2019年光伏行業主要政策梳理與解讀

2018年的“531新政”為光伏行業帶來新的挑戰，進入2019年后，光伏政策不斷出臺，旨在進一步完善競爭性配置，推進補貼退坡，鼓勵平價上網，實現光伏電價的平穩過渡，構建光伏產業健康可可持續發展的新模式。因而，今年對待我國光伏行業將是至關重要的一年，值得就相關政策作出深入的梳理和分析。

一、“531”新政的影響

在經歷了近幾年的迅速發展后，我國的光伏行業達到了產能和裝機量的高峰，2017年全年新增光伏裝機達到了史無前例的53GW。這一局面帶來的直接后果便是補貼缺口的持續放大。為了避免行業無序發展，國家發展改革委、財政部、國家能源局聯合發布了《關于2018年光伏發電有關事項的通知》(簡稱“531”新政)，截至目前新政已經實施一年有余，對光伏行業影響明顯。

開始，根據“531”新政的規定，暫不安排2018年普通光伏電站建設規模，僅安排1000萬千瓦左右的分布式光伏建設規模。因此，從總體數據而言，光伏新增容量明顯減少。2018年7月，當月新增裝機7GW，環比回落35.5%，同比下降42.5%;2018年8月，新增裝機僅為1.3GW左右，環比下滑81.5%。2018年全年我國光伏新增裝機容量超過44GW，同比下降18%。

其次，由于并網規模大幅下降將直接影響到光伏組件的需求量，故2018年下半年起，供應鏈價格大幅下滑，從硅料、硅片到電池片、組件，供應鏈各環節均受到很大沖擊。根據PV InfoLink網站統計的“531”新政發布之后一個月的光伏產品價格，多晶硅、硅片、電池片和組件的價格下挫幅度基本都在10%以上。

最后，由于國內市場需求下降，產品價格降低，光伏制造企業也受到較大影響。在“531”新政這一輪洗牌中，擁有技術和規模優勢的大企業市占比進一步擴大，而優勢不明顯的企業特別是中小企業則面臨很大的生存壓力。

二、2019年以來我國光伏行業的新政策

(一)政策梳理匯總

今年以來，我國已經先后出臺多部對光伏行業影響較大的文件。1月7日，國家發改委、國家能源局聯合發布《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》(發改能源〔2019〕19號)，提出開展平價上網項目和低價上網試點項目建設。4月30日,國家發展改革委發布《關于完善光伏發電上網電價機制有關問題的通知》(發改價格〔2019〕761號)，確定了2019年的光伏電價標準。5月7日，國家能源局發布了《清潔能源消化焦點專項監管工作方案》(國能綜通監管〔2019〕38號)，提出進一步促進優化清潔能源并網服務，保證公平無歧視、有效接入電網。5月17日，國家發展改革委、國家能源局發布《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》(發改能源〔2019〕807號)，共劃定13項政策措施，以推進建立可再生能源電力消納保障機制。5月22日，國家能源局、國家發改委下發《關于公布2019年第一批風電、光伏發電平價上網項目的通知》(發改辦能源〔2019〕594號)，顯示全國共有16個省級能源主管部門報送了風、光平價上網項目名單，其中光伏平價上網項目裝機規模為14.78GW。5月31日，國家能源局下發《關于2019年風電、光伏發電項目建設有關事項的通知》(國能發新能〔2019〕49號)，其中的附件《2019年光伏發電項目建設工作方案》，體現了國家改革光伏發電管理機制的思路和行動。

(二)新政策的基本特征

(1)市場導向。今年光伏新政策的重要特征是發揮市場在資源配置中的決定性作用，經過市場化手段，實現項目規模和布局配置以及確定各項目電價補貼水平，提升補貼資金效率。新政策考慮了光伏發電市場標準化發展的基礎和條件，需求除光伏扶貧、戶用光伏外，其余需要國家補貼的光伏發電項目原則上均須按照競爭配置方式，通過項目業主申報、競爭排序方式確定國家補貼項目及電價。

(2)穩中求進。2019年國內光伏發電市場進入無補貼平價上網與享受國家補貼競爭配置、存量項目建設等各種項目模式并存的新階段。新公布的政策通過競價以合理的新增規模支撐上游制造業發展，促進行業的優勝劣汰，激勵降低成本和度電補貼。國家發改委能源研發所研究員時璟麗預期，2019年戶用光伏、光伏扶貧、之前年度安排的光伏領跑項目并網規模預期在1000萬千瓦以上，對應的規模可能在3000萬千瓦左右，加上5月份已公布的2019年第一批光伏無補貼平價項目400多萬千瓦，全年允許基本實現穩中求進的目標。

三、2019年以來我國光伏行業政策的影響

(一)普通光伏發電國家補貼項目全面實行市場競爭配置

國家能源局《2019年光伏發電項目建設工作方案》(以下簡稱“《工作方案》”)中明確，除光伏扶貧、戶用光伏外，其余需要國家補貼的光伏發電項目原則上均須采取招標等競爭性配置方式，通過項目業主申報、競爭排序方式優選確定國家補貼項目及補貼標準。國家補貼資金優先用于補貼需求下降快、能盡快實現平價的項目和地區，充分發揮國家補貼資金支持先進企業和引領光伏平價的作用。

整體而言，此后將產生“省內競價+國家排序”的競爭性規則，對于競價項目，國家并不直接出臺統一的配置方式，由省級能源主管部門按照國家政策要求制定本地區統一的競爭性配置資源的工作方案，在符合國家光伏發電價格政策規定的基礎上把預期上網電價用來主要競爭條件。項目進入省級年度擬新建項目名單后，由省級能源主管部門匯總，并向國家能源局報送。最終由國家能源局根據修正后的申報補貼項目上網電價報盤由低到高排序遴選納入補貼規模的項目。需要注意的是，業主在自有產權建筑物或場地自建光伏發電項目可不進行項目業主競爭配置，工商業屋頂光伏和企業已開展前期工作的項目，經地方政府確認后可不進行項目業主競爭配置，上述項目在業主明確上網電價報價后，均可通過省級能源主管部門申報國家補貼競價。

(二)上網指導價取代標桿電價，平價上網項目建設得到推進

根據《國家發展改革委關于完善光伏發電上網電價機制有關問題的通知》，持續多年的地面光伏電站標桿上網電價被取代，取而代之的是市場化競價制度下的指導價。綜合考慮多方面因素，前述文件將納入國家財政補貼領域的I-III類資源區新增集中式光伏電站指導價分別確定為每千瓦時0.40元(含稅，下同)、0.45元、0.55元。

今年出臺的三類資源區指導價即市場化競價的上限，競價項目按修正后電價由低到高全國排序、直至出清。市場競爭方式確定的價格在當地燃煤機組標桿上網電價(含脫硫、脫硝、除塵電價)以內的部分，由當地省級電網結算;高出部分由國家可再生能源發展基金予以補貼。

(三)進一步推進項目管理，全面構建分類模式

根據《工作方案》以及近期頒布的政策，光伏發電分類管理體現在兩個層級，第一層級是將光伏發電項目分為不用國家補貼和需要國家補貼兩類，無補貼平價項目適合2019年1月頒布的平價政策。《工作方案》規范的需要補貼的項目則在第二層級分為五類：(1)光伏扶貧項目，包括已列入國家光伏扶貧目錄和國家下達計劃的光伏扶貧項目;(2)戶用光伏：業主自建的戶用自然人分布式光伏項目;(3)普通光伏電站：裝機容量6兆瓦及以上的光伏電站;(4)工商業分布式光伏發電項目：就地研發、就近運用且單點并網裝機容量小于6兆瓦的戶用光伏以外的各種分布式光伏發電項目;(5)國家組織實施的專項工程或示范項目，包括國家明確建設規模的示范省、示范區、示范城市內的光伏發電項目，以及跨省跨區輸電通道配套光伏發電項目等。

上述五類光伏項目根據發展階段特點和需求，享受不一樣政策。

光伏扶貧項目和戶用光伏項目，整體選用“不競價、限規模”的方式。光伏扶貧項目無論新老均按照國家相關政策執行。戶用光伏根據切塊的補貼額度確定的年度裝機總量和固定補貼標準進行單獨管理，2019年戶用光伏資金切塊7.5億元，支持350萬千瓦戶用光伏項目并給予一個月的寬限期，即在達到350萬千瓦的累計新增并網容量后的下一個月月底前并網的戶用光伏，均可享受2019年戶用光伏補貼政策，且文件發布之前已建成并網但未納入國家補貼范圍的項目，也可享受該政策并納入350萬千瓦的規模范圍內，體現了對戶用光伏的支持。普通光伏電站、工商業分布式光伏發電項目則整體采取“競價、不限規模、限補貼”的方式，參與地方競爭配置和參加全國統一排序。根據《工作方案》，2019年補貼競價項目按22.5億元補貼(不含光伏扶貧)總額組織項目建設。因此，若按照度電補貼0.05-0.08元的標準進行測算，預計2019年普通光伏電站、工商業分布式光伏發電項目競價總量約為32GW-51GW。

(四)明確建設期限，落實存量項目新舊制度銜接

最先，《關于完善光伏發電上網電價機制有關問題的通知》規定，已經批復的納入財政補貼規模且已經確定項目業主，但尚未確定上網電價的集中式光伏電站(項目指標作廢的除外)，2019年6月30日(含)前并網的，上網電價按照《關于2018年光伏發電有關事項的通知》規定執行;7月1日(含)后并網的，上網電價按照該通知規定的指導價執行。

其次，根據《工作方案》的規定，列入以往國家建設規模，已開工但未并網的光伏項目(含二期光伏發電領跑基地項目)，2019年底前要全容量并網，否則不再納入國家補貼范圍。列入以往國家建設規模、未開工的項目，已經確定項目業主的，執行國家相關價格政策;尚未確定項目業主的，由地方單獨組織競爭配置確定項目業主和上網電價。2020年底需全容量并網(含二期光伏發電領跑基地項目)，否則不再納入國家補貼范圍。對因紅色預警不具備建設條件以及國家另有規定情形的，能夠適當放寬建設期限。

最后，《工作方案》要求落實企業投資項目承諾制，列入國家補貼范圍的光伏發電項目，應在申報的預計投產時間所在的季度末之前全容量建成并網，逾期未建成并網的，每逾期一個季度并網電價補貼降低0.01元/千瓦時。在申報投產所在季度后兩個季度內仍未建成并網的，取消項目補貼資格，并作為各地光伏發電市場環境監測評價和下一年度申報的重要因素。

在前述要求下，企業必定會不遺余力開發建設，全心全意爭取在《工作方案》要求的期限內全容量并網，以便享受國家補貼政策，預計光伏項目的又一波搶裝潮即將到來。

(五)全面落實可再生能源電量占比目標及電力送出消納條件

首先，可再生能源電量占比目標已被作為重要指標。《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》提出建立健全可再生能源電力消納保障機制，其核心是確定各省級區域的可再生能源電量在電力消費中的占比目標，即“可再生能源電力消納責任權重”。這一政策的目的是促使各省級區域優先消納可再生能源，加快解決棄水棄風棄光問題，同時促使各類市場主體公平承擔消納責任，形成可再生能源電力消費引領的長效發展機制。消納責任權重總量消納責任權重和非水電消納責任權重。對以上兩類權重，分別按年度設定最低消納責任權重和激勵性消納責任權重。消納責任權重的測算確定，綜合考慮各區域可再生能源資源、全社會用電量、國家能源規劃及實施情況、全國重大可再生能源基地建設情況和跨省跨區輸電通道資源配置能力等因素。

其次，根據前述通知，其明確規定了政府部門、電網企業、各類市場主體的責任。各省級能源主管部門牽頭承擔落實責任，組織制定本省級區域的可再生能源電力消納實施方案，并將方案報省級人民政府批準后實施。售電企業和電力用戶協同承擔消納責任。電網企業負責組織實施經營區內的消納責任權重落實工作。各市場主體通過實際消納可再生能源電量、采購其他市場主體超額消納量、自愿認購綠色電力證書等方式，完成消納量。

最后，前述通知提出分兩個層次對消納責任權重完成情況進行監測評價和考核，一是省級能源主管部門負責對承擔消納責任的市場主體進行考核，二是國家按省級行政區域進行監測評價。省級能源主管部門對未履行消納責任的市場主體督促整改，對逃避消納社會責任且在規定時間內不按要求進行整改的市場主體，依規列入不良信用記載，納入失信聯合懲戒。國家按年度公布監測評價報告，作為對其能耗“雙控”考核的依據。

四、小結

光伏項目長久以來具備營商環境不穩定、涉及主體眾多、交易模式復雜等特點。如今，在經歷了“531新政”的震蕩期后，光伏行業又迎來了過渡期，就2019年的一系列政策文件而言，其主體思路是逐步下調及取消補貼，行業政策整體收緊，形成“省內競價+國家排序”的新態勢，旨在逐步引導光伏項目平價上網，以確保光伏行業的平穩著陸。如今，各項新政已經實施，光伏項目投資主體務必按照國家政策要求隨時全容并網，以保障按照之前的電價文件取得補貼。可以預見，光伏項目的又一輪搶裝潮即將來臨。值此政策過渡之際，又伴隨著增速放緩及搶裝并網，光伏企業在緊跟行業發展，逐步適應新態勢的同時，亦應高度重視新政策引發的法律風險，提前進行防控與應對，不斷提升自身技術水平和法律風險管理水準，保證項目依法合規，高質量建設及運營。